Обзор правоприменительной практики

ОБЗОР ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ ЗА I КВАРТАЛ 2016 ГОДА ПО СПОРАМ О ПРИЗНАНИИ НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, НЕНОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, НЕЗАКОННЫМИ РЕШЕНИЙ И ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) МИНФИНА РОССИИ (НА ОСНОВАНИИ ВСТУПИВШИХ В ЗАКОННУЮ СИЛУ СУДЕБНЫХ АКТОВ)

Разделом X.1 Плана Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России, Министерство) по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на 2016 год предусмотрена независимая антикоррупционная экспертиза и общественный мониторинг правоприменения.

В соответствии с пунктом X.1 плана Правовым департаментом подготовлен обзор обобщенной правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) Минфина России. 

Обжалование в судебном порядке нормативных актов Минфина России 

Статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется защита его прав и свобод.

Вопросы обжалования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в настоящее время регламентированы Федеральным конституционным законом от 5 февраля 2014 года N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации" (далее - Федеральный конституционный закон N 3-ФКЗ), главами 2 и 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главами 4 и 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Приведенными законодательными актами определена подведомственность споров, связанных с оценкой нормативных правовых актов.

Так, Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также государственных корпораций (статья 2 Федерального конституционного закона N 3-ФКЗ, статья 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Компетенция арбитражных судов ограничена рассмотрением в порядке административного судопроизводства дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии (статьи 29 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Лица, имеющие право на обращение в суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, указаны в статье 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В частности, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

1. Так, закрытое акционерное общество "Специальная транспортная служба" (далее - ЗАО "СТС", Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением об оспаривании пункта 4.9 Инструкции о порядке учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней, продукции из них и ведения отчетности при их производстве, использовании и обращении, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 29 августа 2001 года N 68н (далее - Инструкция N 68н) в части, предусматривающей обязательное сопровождение вооруженной охраны при транспортировке драгоценных металлов, драгоценных камней и продукции из них, ссылаясь на его противоречие абзацу второму пункта 3 статьи 29 Федерального закона от 26 марта 1998 года N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" (далее - Федеральный закон N 41-ФЗ) и пункту 17 Правил учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней и продукции из них, а также ведения соответствующей отчетности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2000 г. N 731 (далее - Правила).

В обоснование своего требования административный истец указал, что оспариваемое положение нарушает права и интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности, так как возлагает на него заведомо неисполнимые обязанности, за несоблюдение которых предусмотрено привлечение к административной ответственности.

Министерство финансов Российской Федерации в своих возражениях указало на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Министерством финансов Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое положение полностью соответствует пункту 3 статьи 29 Федерального закона N 41-ФЗ, права и свободы заявителя не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 20 октября 2015 года N АКПИ15-952 в удовлетворении административного заявления ЗАО "СТС" отказано.

Отказывая в удовлетворении административного заявления, Верховный Суд Российской Федерации руководствовался следующими положениями действующего законодательства.

Статьей 11 Федерального закона N 41-ФЗ к полномочиям Правительства Российской Федерации по регулированию отношений в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения отнесено установление порядка учета, хранения драгоценных металлов и драгоценных камней и продукции из них, а также порядка отчетности о них (подпункт 4).

В соответствии с приведенной нормой Федерального закона N 41-ФЗ Правительством Российской Федерации утверждены Правила, пунктом 20 которых Министерству финансов Российской Федерации поручено разработать и утвердить по согласованию с Министерством промышленности и торговли Российской Федерации инструкцию о порядке учета и хранения драгоценных металлов и драгоценных камней, а также ведения отчетности при их добыче и инструкцию о порядке учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней, продукции из них и ведения отчетности при их производстве, использовании и обращении.

Подпунктом 5.2.23 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 329, к полномочиям Министерства финансов Российской Федерации также отнесено принятие акта о порядке учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней, продукции из них и ведения отчетности при их производстве, использовании и обращении.

Во исполнение предоставленных полномочий Министерством финансов Российской Федерации утверждена Инструкция, которая устанавливает порядок учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней и продукции из них, а также ведения отчетности при их производстве, использовании и обращении.

Пунктом 3 статьи 29 Федерального закона N 41-ФЗ установлено, что перевозка драгоценных металлов, драгоценных камней и продукции из них осуществляется воздушным, морским, внутренним водным, железнодорожным транспортом и специализированными транспортными средствами автомобильного транспорта, оборудованными соответствующими техническими устройствами, в сопровождении вооруженной охраны. Оборудование специализированного транспортного средства автомобильного транспорта должно обеспечивать безопасность указанных грузов. Требования к оборудованию специализированных транспортных средств автомобильного транспорта, за исключением специальных транспортных средств автомобильного транспорта служб безопасности и инкассации банков, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (абзац первый).

Абзац первый пункта 4.9 Инструкции регулирует отношения, связанные с транспортировкой драгоценных металлов, драгоценных камней и продукции из них, и полностью соответствует приведенным выше положениям Федерального закона N 41-ФЗ.

Не противоречит данная норма Инструкции и пункту 17 Правил, предусматривающему, что хранение драгоценных металлов и драгоценных камней, изделий из них, а также лома и отходов, их содержащих, осуществляется в организациях и индивидуальными предпринимателями таким образом, чтобы была обеспечена сохранность их при производстве, переработке, использовании, эксплуатации и транспортировке.

Отсутствие в пункте 17 Правил указания о том, что транспортировка драгоценных металлов должна осуществляться в сопровождении вооруженной охраны, не свидетельствует о противоречии оспариваемой нормы данному пункту Правил.

При этом, Верховный Суд Российской Федерации указал, что утверждение административного истца о противоречии оспариваемого положения абзацу второму пункта 3 статьи 29 Федерального закона N 41-ФЗ является ошибочным, поскольку эта норма регулирует отношения, связанные с перевозкой ювелирных и других изделий из драгоценных металлов и (или) драгоценных камней.

Федеральный закон N 41-ФЗ к драгоценным металлам относит золото, серебро, платину и металлы платиновой группы (палладий, иридий, родий, рутений и осмий). Драгоценные металлы могут находиться в любом состоянии, виде, в том числе в самородном и аффинированном виде, а также в сырье, сплавах, полуфабрикатах, промышленных продуктах, химических соединениях, ювелирных и других изделиях, монетах, ломе и отходах производства и потребления. Под производством драгоценных металлов этим законом понимается извлечение драгоценных металлов из добытых комплексных руд, концентратов и других полупродуктов, содержащих драгоценные металлы, а также из лома и отходов, содержащих драгоценные металлы; аффинаж драгоценных металлов. Аффинаж драгоценных металлов согласно данному закону - это деятельность, осуществляемая специализированными организациями, включенными в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень, по очистке извлеченных драгоценных металлов от примесей и сопутствующих химических элементов с доведением содержания драгоценного металла (статья 1).

Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 52793-2007 "Металлы драгоценные. Термины и определения", утвержденный приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 24 декабря 2007 года N 388-ст и введенный в действие 1 сентября 2008 года, под аффинированным драгоценным металлом понимает драгоценный металл в слитке, гранулах, порошке, полученный в результате аффинажа (пункт 16 раздела 2).

Ювелирные и другие изделия из драгоценных металлов и (или) драгоценных камней названным законом определены как изделия, изготовленные из драгоценных металлов и их сплавов и имеющие пробы не ниже минимальных проб, установленных Правительством Российской Федерации, в том числе изготовленные с использованием различных видов декоративной обработки, со вставками из драгоценных камней, других материалов природного или искусственного происхождения или без них, за исключением монет, прошедших эмиссию, и государственных наград, статут которых определен в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо изделия, изготовленные из материалов природного или искусственного происхождения с использованием различных видов декоративной обработки, со вставками из драгоценных камней (статья 1).

Слитки серебра 999,9 пробы, за перевозку которых без вооруженной охраны административный истец был привлечен к административной ответственности, не относятся к ювелирным и другим изделиям из драгоценных металлов, поскольку относятся к аффинированным драгоценным металлам.

Как указал Верховный Суд Российской Федерации в своем решении, административный истец выражает несогласие с составленным в отношении его протоколом по делу об административном правонарушении за осуществление перевозки стандартных слитков аффинированного драгоценного металла серебра без вооруженного сопровождения, проверка законности которого не может быть осуществлена Верховным Судом Российской Федерации в рамках нормоконтроля.

Верховный Суд Российской Федерации нашел несостоятельным довод административного истца о вступлении оспариваемой нормы в коллизию с нормативными правовыми актами, регулирующими правоотношения в области авиа- и железнодорожных перевозок.

Пунктом 42 Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 25 июля 2007 года N 104, закреплено, что сотрудники органа внутренних дел на транспорте, осуществляющие досмотр, кроме перечисленных в пункте 41 этих правил, имеют право изымать у пассажиров обнаруженные в процессе досмотров оружие, боеприпасы (кроме лиц, пользующихся правом нахождения на борту воздушного судна с оружием в соответствии с законодательством Российской Федерации), взрывчатые вещества, наркотические средства и их прекурсоры, а также психотропные и сильнодействующие вещества.

Сопровождение драгоценных металлов вооруженной охраной на воздушном транспорте предусмотрено абзацем первым пункта 3 статьи 29 Федерального закона N 41-ФЗ.

Не установлено запрета на нахождение вооруженной охраны при осуществлении перевозок железнодорожным транспортом и Правилами перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом, утвержденными приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 19 декабря 2013 года N 473. Положения пунктов 114 и 144 данных правил, на которые ссылается административный истец, регулируют отношения, связанные с перевозкой огнестрельного оружия пассажирами, а не осуществление сопровождения грузов вооруженной охраной, предписанного названным федеральным законом.

Поскольку оспариваемая норма не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права и законные интересы административного истца, то в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Верховным Судом Российской Федерации принято решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Апелляционным определением Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2016 года 3 АПЛ15-636 указанное решение Верховного Суда Российской Федерации оставлено без изменения.

2. Приказом Министерства финансов Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 10 марта 1999 года N 20н/ГБ-3-04/39 утверждено Положение о порядке проведения инвентаризации имущества налогоплательщиков при налоговой проверке (далее - Положение).

Абзацем вторым пункта 2.7 Положения установлено, что налогоплательщик должен создать условия, обеспечивающие полную и точную проверку фактического наличия имущества в установленные сроки (обеспечить рабочей силой для перевешивания и перемещения грузов, технически исправным весовым хозяйством, измерительными и контрольными приборами, мерной тарой).

Общество с ограниченной ответственностью "Офис Трэйд" (далее - ООО "Офис Трэйд", Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим приведенного положения, ссылаясь на то, что оно принято с нарушением законодательства Российской Федерации, поскольку вводит дополнительную обязанность налогоплательщика, которая не предусмотрена Налоговым кодексом Российской Федерации (далее - НК РФ). По мнению административного истца, из содержания подпункта 9 пункта 1 статьи 23 НК РФ следует, что обязанности налогоплательщиков могут быть предусмотрены только актами законодательства о налогах и сборах, которые в силу пункта 1 статьи 1 НК РФ могут быть установлены только НК РФ и принятыми в соответствии с ним федеральными законами. Статьями 31 и 89 НК РФ не установлена обязанность налогоплательщика по обеспечению налогового органа рабочей силой или необходимым оборудованием для проведения инвентаризации.

В обоснование заявленного требования Общество указало, что оспариваемое положение было положено в основу судебного акта арбитражного суда по делу по заявлению Общества об оспаривании решения налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, приводит к дополнительным материальным затратам Общества на обеспечение условий для проведения инвентаризации (оплату труда работников, приобретение средств измерений и пр.) и нарушает право Общества на распоряжение собственным имуществом, а также право требовать от должностных лиц налоговых органов и иных уполномоченных органов соблюдения законодательства о налогах и сборах при совершении ими действий в отношении налогоплательщиков и не выполнять акты и требования налоговых органов, иных уполномоченных органов и их должностных лиц, не соответствующие НК РФ или иным федеральным законам.

Министерство финансов Российской Федерации в своих возражениях указало на то, что Положение принято Министерством финансов Российской Федерации и Министерством Российской Федерации по налогам и сборам в пределах предоставленных им полномочий, оспариваемая норма полностью соответствует налоговому законодательству, права и свободы административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 24 ноября 2015 года N АКПИ15-1111 в удовлетворении административного заявления ООО "Офис Трэйд" отказано.

Отказывая в удовлетворении административного заявления, Верховный Суд Российской Федерации руководствовался следующими положениями действующего законодательства.

Согласно статье 1 НК РФ в состав законодательства о налогах и сборах входят законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, которое состоит из данного кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах (пункт 1), законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах, состоящее из законов о налогах субъектов Российской Федерации, принятых в соответствии с этим кодексом (пункт 4), а также нормативные правовые акты муниципальных образований о местных налогах и сборах, принимаемые представительными органами муниципальных образований в соответствии с Кодексом (пункт 5).

Вместе с тем, федеральный законодатель, обладая в сфере налогообложения достаточно широкой свободой усмотрения, вправе - с соблюдением конституционных принципов законного установления налогов и сборов (статья 57 Конституции Российской Федерации) и разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную при обеспечении их взаимодействия (статья 10 Конституции Российской Федерации) - предусмотреть в целях обеспечения организации исполнения актов законодательства о налогах и сборах нормативное правовое регулирование по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, подзаконными актами, которые при этом не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Возможность принятия именно такого рода актов предусмотрена в пункте 1 статьи 4 Налогового кодекса Российской Федерации, которым к числу субъектов подзаконного нормативного правового регулирования вопросов, связанных с налогообложением и сборами, отнесены федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов.

Пунктом 1 статья 31 НК РФ в первоначальной редакции закреплено, что налоговые органы вправе осматривать (обследовать) любые используемые налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанные с содержанием объектов налогообложения независимо от места их нахождения производственные, складские, торговые и иные помещения и территории, проводить инвентаризацию принадлежащего налогоплательщику имущества. Порядок проведения инвентаризации имущества налогоплательщика при налоговой проверке утверждается Министерством финансов Российской Федерации и Государственной налоговой службой Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 23 декабря 1998 года N 1635 "О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам" Государственная налоговая служба Российской Федерации преобразована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, которое в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 1999 года N 254 "Вопросы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам" является правопреемником Государственной налоговой службы Российской Федерации в отношении задач, функций, прав, обязанностей и иных вопросов деятельности Государственной налоговой службы Российской Федерации.

Министерство финансов Российской Федерации и Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, реализуя предоставленные полномочия, утвердило Положение, которое устанавливает порядок проведения инвентаризации имущества налогоплательщиков при выездной налоговой проверке.

В настоящее время полномочия по утверждению порядка проведения инвентаризации имущества налогоплательщика при налоговой проверке пунктом 1 статья 31 НК РФ в действующей редакции предоставлены Министерству финансов Российской Федерации.

В связи с этим Верховным Судом Российской Федерации ссылка административного истца о том, что Положение принято Министерством финансов Российской Федерации и Министерством Российской Федерации по налогам и сборам с нарушением законодательства о налогах и сборах признана несостоятельной.

Статьей 89 НК РФ предусмотрено проведение выездной налоговой проверки налогоплательщика, которая в силу пункта 1 данной статьи проводится на территории (в помещении) налогоплательщика на основании решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа.

Подпунктом 13 пункта 1 названной статьи НК РФ предусмотрено, что при необходимости уполномоченные должностные лица налоговых органов, осуществляющие выездную налоговую проверку, могут проводить инвентаризацию имущества налогоплательщика, а также производить осмотр производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий, используемых налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения, в порядке, установленном статьей 92 данного кодекса.

Обязательное проведение инвентаризации имущества и обязательств в целях обеспечения достоверности данных бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности закреплено частью 3 статьи 11 Федерального закона от 6 декабря 2011 года N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", пунктом 21 Методических указаний по бухгалтерскому учету материально-производственных запасов, утвержденных приказом Министерства финансов Российской Федерации от 28 декабря 2001 года N 119н, и пунктом 26 Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 29 июля 1998 года N 34н.

Верховный Суд Российской Федерации в своем решении указал, что закрепляя в оспариваемой норме требование о создании налогоплательщиком условий, обеспечивающих полную и точную проверку фактического наличия имущества в установленные сроки, Министерство финансов Российской Федерации и Министерство Российской Федерации по налогам и сборам не вышли за рамки предоставленных полномочий, и не установили требования, не предусмотренные законодательством о налогах и сборах.

Верховный Суд Российской Федерации нашел несостоятельным утверждение административного истца о том, что оспариваемая норма приводит к дополнительным материальным затратам, поскольку обязывает его приобретать дополнительное имущество, а именно весы, измерительные и контрольные приборы, мерную тару, а также нанимать рабочую силу для перевешивания и перемещения грузов.

Поскольку оспариваемая норма Положения не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права и законные интересы административного истца, то в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Верховным Судом принято решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Апелляционным определением Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2016 года N АПЛ16-25 указанное решение Верховного Суда Российской Федерации оставлено без изменения.